在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化

来源：民主与法制    作者：张文显  中国法学会党组成员、学术委员会主任

中国式现代化奏响了全面深化改革的进行曲，新征程上全面深化改革的节拍愈发铿锵有力，而以宪法和宪法实施为核心的中国特色社会主义法治体系正是进一步全面深化改革、推进中国式现代化的保障所在、信心所依。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央一以贯之地坚持在法治轨道上全面深化改革和推动各项工作。习近平总书记反复强调，“必须把依法治国摆在更加突出的位置，把党和国家工作纳入法治化轨道”；“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力……在法治轨道上推动各项工作”；“坚持在法治轨道上统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，依靠法治解决各种社会矛盾和问题”；“在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革”；“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”，等等。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）进一步明确指出，

　　“坚持全面依法治国，在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化，做到改革和法治相统一，重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度”。“在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化”是历史经验和政治逻辑高度统一的重大命题，它既是改革开放以来特别是新时代以来全面深化改革的宝贵经验之一，又是新征程上进一步全面深化改革、推进中国式现代化必须贯彻的重大原则之一。

　　一、在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化，为历史所明鉴、为实践所证成、为现实所要求

　　法治与发展、法治与改革、法治与现代化的关系问题是人类社会文明史上的基本问题，发挥法治在促进发展、深化改革、推进现代化中的保障作用，是古今中外世界各先进民族的政治智慧。习近平总书记曾察古鉴今、对比中外，概括出“法治兴则国家兴”的历史规律。从我国古代看，凡属盛世都是法制相对健全的时期，如秦“以法而治”而统一六国，汉“约法三章”而统一天下，唐以《贞观律》成就“贞观之治”。从世界历史看，国家强盛往往同法治相伴而生，古巴比伦王国、古罗马帝国皆以法制发达著称，近代资本主义国家更是以宪法典和民法典为强国标志和现代化重要保障。

　　新中国成立75年来的社会主义革命、建设、改革实践，更是深刻证明了法治和发展、改革、现代化之间的历史逻辑和因果关系。1954年，毛泽东同志在领导制定《中华人民共和国宪法》时曾把宪法喻为社会主义建设的“轨道”，为全国人民开辟了“一条清楚的明确的和正确的道路”。自此，为社会主义现代化事业筑法治之基、修法治之路、铺法治之轨，就成为中国法治建设实践的主题。改革开放以来特别是新时代以来，我们党对法治之“轨道”作用的认识越来越深刻，尤为重视发挥法治对中国式现代化的保障作用。这体现在：坚持以法治思维和法治方式领导经济建设、开展经济治理、保障经济发展；先后五次修改现行宪法，为改革开放和社会主义现代化建设提供了根本法律依据；制定系统完备的民商事法律和经济法律法规，编纂民法典，完善行政法，不断健全社会主义市场经济法律制度，有效保护财产权利、维护交易秩序、化解违约侵权纠纷，极大激发了市场主体的内生动力和创新活力，保障我国创造出经济快速发展、社会长期稳定的奇迹。

　　普遍的历史逻辑和鲜活的实践经验启示我们，新征程上进一步全面深化改革、推进中国式现代化，同样不能脱离“法治轨道”。必须深刻认识和有效落实党的二十届三中全会提出的“法治是中国式现代化的重要保障”的战略思想，全面贯彻实施宪法，深化立法领域改革，深入推进依法行政，健全公正执法司法体制机制，完善推进法治社会建设机制，加强涉外法治建设，充分发挥法治的轨道功能、汇聚法治的制度伟力、释放法治的善治效能。无论是推动高质量发展、促进高水平开放、健全全过程人民民主、保障和改善民生、发展社会主义文化、建设生态文明，还是推进国家安全体系和能力现代化、建设现代化国防和军队、提高党的领导水平等，都需要法治提供规则指引和制度保障。

　　二、在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化，重在认识法治轨道的重大意义、落实“三个确保”

　　改革越深入、现代化越全面，法治的重要性就越凸显。“法治轨道”不是一个简单的修辞，而是指向法治对深化改革、推进中国式现代化的引领、规范、保障三个层面的重要功能，可以概括为“三个确保”。

　　第一，确保改革和现代化的正确方向。法治轨道不是建在空中或流沙之上，而是以中国特色社会主义国家制度为地基的，因而正确政治方向构成了法治轨道的必要前提。在习近平新时代中国特色社会主义思想体系和当代中国法治话语体系中，“法治轨道”具有鲜明的中国特色和社会主义性质，其本质特征是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，核心要义是坚持党的全面领导、坚持中国特色社会主义制度、贯彻中国特色社会主义法治理论。“在法治轨道上”指的就是“在中国特色社会主义法治轨道上”，就是《决定》所强调的，“坚持中国特色社会主义不动摇”“确保改革始终沿着正确政治方向前进”。正如习近平总书记反复提醒党和人民的，“我们的改革是在中国特色社会主义道路上不断前进的改革，既不走封闭僵化的老路，也不走改旗易帜的邪路”。

　　第二，确保改革和现代化行稳致远。法治轨道不仅支撑起脚下，而且延伸向远方，因而“稳定和长远”是法治轨道的应有之义和功能所在。充分发挥法治对深化改革、推进中国式现代化的引领、规范、保障作用，就是要把改革置于稳定的法治秩序中、写入长远的法治规划中，坚定不移地把改革纳入法治轨道并有力推进、有效实施、有序展开。坚持运用法治思维和法治方式，把法治基因、法治精神、法治机制、法治要求嵌入深化改革、推进中国式现代化全过程各方面，以法治凝聚改革共识、以法治引领改革方向、以法治规范改革进程、以法治化解改革风险、以法治巩固和扩大改革成果，推动改革的制度化、法治化、规范化，增强改革的合法性、合理性、合规律性，坚决避免有些国家曾经发生的脱离社会主义法治轨道、葬送国家前途命运的无序改革、失序改革、休克疗法改革等。

　　第三，确保“破”与“立”的辩证统一。一般而论，改革是“破”、法治是“立”。有时候破字当头、立在其中，有时候先立后破、有序革故，这两种情况都是改革和法治辩证关系的现实呈现。当前更加强调“破立并举、先立后破”。《决定》所提出的“完善中国特色现代企业制度”“推动市场基础制度规则统一、市场监管公平统一、市场设施高标准联通”“完善要素市场制度和规则”“完善市场经济基础制度”“健全因地制宜发展新质生产力体制机制”“健全促进实体经济和数字经济深度融合制度”“强化环保、安全等制度约束”“必须完善宏观调控制度体系”“健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，优化税制结构”“巩固和完善农村基本经营制度”“打造透明稳定可预期的制度环境”“健全全过程人民民主制度体系”“健全保证宪法全面实施制度体系”“健全保障和改善民生制度体系”“完善生态文明制度体系”“完善维护国家安全体制机制”“完善共建共治共享的社会治理制度”“完善党的自我革命制度规范体系”等，都体现了“破立并举、先立后破”的新时代改革观。总之，必须坚持改革在法治下破题、在法治下推进，防止违反宪法法律的“改革”对宪法法律秩序造成严重冲击，避免因“违法改革”而产生“破窗效应”，坚决维护宪法法律的统一性、严肃性和权威性。同时，要坚持在改革中完善法治，把法治改革纳入全面深化改革的系统工程之中，以改革的实践伟力破解法治领域存在的突出问题。

　　三、在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化，难在处理好改革和法治的关系、做到“五个坚持”

　　在认识层面掌握改革之“破”与法治之“立”的辩证法并不难，难的是如何在实践中维持好改革和法治的平衡、把握好改革和法治的“度”。切实做到改革和法治相统一、相协调，应当从“五个坚持”入手。

　　一是坚持“立法先行、以立法引领改革”。在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化，必然要求把法治建设置于优先位置、为改革提供合法性依据。坚持“立法先行、以立法引领改革”，就是把改革急需的法律法规作为重点立法领域，“抓紧制定、及时修改”，以补缺性、前瞻性、引领性立法填补法律漏洞，保证“重大改革于法有据”，实现法治与改革相适应。为了增强立法引领和保障改革的及时性和针对性，立法形式应该更加丰富和灵活，既要有民法典那样1260条的“大块头”，也要有只有16条的《中华人民共和国反外国制裁法》、只有24条的《生成式人工智能服务管理暂行办法》等“小快灵”。

　　二是坚持“立法决策和改革决策相统一”。一方面，立法应当主动适应改革需要，在立法规划和立法年度计划的安排上，把改革急需的法律法规列为立法重点和优先项目；在制定法律法规时，充分体现改革的方向、原则和要求；对与改革方案相抵触、已不适应改革要求的现行法律法规等及时进行清理，及时修改或废止，不能让某些过时的法律法规或其个别条款成为改革的“绊马索”。对于重大改革涉及多部法律的，立法机关可以采取“打包”修法等方式，以提高立法效率，为改革顺利推进消除法律障碍。例如，2019年《中华人民共和国外商投资法》通过不久，全国人大常委会一次性“打包”修改建筑法、消防法、电子签名法、城乡规划法、车船税法、商标法、反不正当竞争法、行政许可法等8部法律，使它们与外商投资法相衔接、相一致。这些法律修改为深化涉外经贸领域改革尤其是推进规则、规制、管理、标准等制度型开放，提供了统一、有效、权威的法制保障。另一方面，在研究改革方案和改革措施时，要同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法需求和立法建议；对实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权，既不能随意突破法律红线，也不能简单以现行法律没有依据为由迟滞改革。

　　三是坚持“以良法促进发展、保障善治”。立法是为国家立规矩、为社会定方圆、为改革设轨道的神圣工作，立法质量的好坏直接关系到国家发展、社会进步、改革成败。进一步全面深化改革、推进中国式现代化的历史伟业，对法律质量提出了更高要求，必须“抓住提高立法质量这个关键”，在法治建设标准、法治改革力度、法治发展水平上更进一步。正如习近平总书记所深刻指出的，“越是强调法治，越是要提高立法质量”。而切实提高立法质量，必须从立法供给侧结构性改革入手，全面推进科学立法、民主立法、依法立法，以现代化立法体制、立法程序、立法理念，立良法、促发展、保善治。在推进中国式现代化的新征程上，高科技创新、高质量发展、高速度变革必然把法治卷入到高频率改革浪潮中，立法赶不上改革步伐的事情并不少见，立法质量不能充分满足改革需要的情形也不在少数。针对可能发生的立法质量与改革需要不相适应的普遍性突出问题，《决定》有的放矢地提出，“完善合宪性审查、备案审查制度，提高立法质量”。

　　四是坚持“以法治回应系统性改革需求”。我们必须注意到，进一步全面深化改革、推进中国式现代化对法治的需求，不是一时一事的局部性需求，而是全方位全过程全层级的系统性需求。《决定》不仅聚焦“法治”这一关键词，作出“法治是中国式现代化的重要保障”“在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化”的宏观判断，而且在全面深化改革和中国式现代化建设的各领域各方面都提出了法治化、制度化、规范化的具体要求。推进中国式现代化所涉及的300多项改革几乎都包括规则、制度、机制等法治内容，都需要法治来引领、规范、保障。这意味着，我们要科学对标对表《决定》，精准梳理全面深化改革和中国式现代化建设的法治需求，加快完善中国特色社会主义法治体系，切实提高法治的内在品质和外在效能，为高质量改革发展、高水平现代化建设打造良好的法治环境。

　　五是坚持“及时把改革成果上升为法律制度”。每一次成功的改革都是一次伟大的实践创新，改革成果来之不易、改革经验值得总结、改革规律极具价值，而最好的法治就是改革成果、经验、规律的理性凝结。习近平总书记指出，“我国社会主义法治凝聚着我们党治国理政的理论成果和实践经验”。在新征程上，我们要与时俱进、守正创新，让法治从改革中来、到改革中去，善于及时把改革成果、经验、规律上升为法律制度、提炼为法治原则、确立为法治规划、铺设成法治轨道，以更好发挥法治对深化改革、推进中国式现代化的引领、规范、保障作用。